我國排污許可證已實施20多年，江蘇、浙江、廣東、福建等8省出臺了由省人大通過的排污許可辦法或條例，天津、河北、上海等14省市以環(huán)保令或環(huán)保部門規(guī)范性文件的形式出臺了管理辦法，一些省市在環(huán)境保護條例中明確了許可證頒發(fā)程序和要求。然而，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，排污許可證在各地實施效果不佳，一直未能成為地方管理污染源的有效抓手，有些地方甚至流于形式，作用甚微。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。新修訂的《環(huán)境保護法》強調(diào)“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”，要求持證排污、無證不得排污。當(dāng)前，在現(xiàn)有國情條件下分析既往經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒國際經(jīng)驗，設(shè)計和實施好排污許可制度，帶動污染源管控體系改革已迫在眉睫。

深刻分析許可證實施未充分發(fā)揮效用的原因，是設(shè)計好制度的基礎(chǔ)

一是排污許可證權(quán)威性不足，重發(fā)證、輕證后監(jiān)管，形成不管即無用的惡性循環(huán)。雖然全國大部分省份都已經(jīng)頒發(fā)了排污許可證，但往往過分看重證照發(fā)放的審核過程，而發(fā)證后的監(jiān)管則基本為零。分析其原因，一方面，由于沒有排污許可條例等上位法授權(quán)，罰則不健全、不嚴(yán)厲。多數(shù)省份并未明確規(guī)定違反證照要求的管理與處罰措施等。另一方面，許可證內(nèi)容過于簡單、流于形式。執(zhí)法人員不以排污許可證為執(zhí)法依據(jù)，不將執(zhí)法結(jié)果記錄在許可證中。許可證實施和管理力度弱，自然難以得到政府和企業(yè)的重視，也無法樹立按證排污的法律觀念。

二是環(huán)境管理精細(xì)化水平不高，難以滿足許可證管理需求，現(xiàn)實基礎(chǔ)條件也使許可證的核發(fā)流于形式。歐美等發(fā)達國家排污許可制度獲得成功，主要根植于完備深厚的法治與道德氛圍、如實申報公開的環(huán)境數(shù)據(jù)行為、自覺到位的企業(yè)守法意識。這些因素構(gòu)成了發(fā)達國家對污染源精細(xì)化管理的堅實基礎(chǔ)。而在這些方面，國內(nèi)卻形成較大反差。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國有150萬家左右的污染源，其中納入排污費征收的點源有50萬家左右，但納入國控重點源、進行在線監(jiān)測管理的點源僅1.3萬家，多數(shù)企業(yè)僅靠頻次不高的監(jiān)督性監(jiān)測。此外，我國直接參與點源現(xiàn)場管理、監(jiān)督、檢查、執(zhí)法的環(huán)保人員僅7萬人左右。面對數(shù)量龐大、情況復(fù)雜的污染源，監(jiān)管設(shè)備、經(jīng)費、人員技術(shù)水平遠(yuǎn)不到位，基礎(chǔ)環(huán)境管理能力還需要進一步提升。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少地方發(fā)放排污許可證往往是形式性審查，部分區(qū)縣90%以上的許可證在極短的時間完成核發(fā)。若環(huán)保部門不轉(zhuǎn)變管理方式和治理模式，仍然獨自承擔(dān)繁重的許可證前置核發(fā)審查的主體任務(wù)，在目前國情下，以排污許可證為核心建立差異化、精細(xì)化的污染源管理體系，仍將還會停留在理念層次。

三是未實現(xiàn)污染源管理制度的聯(lián)動，遠(yuǎn)未形成一證式管理理念，排污許可管理并未成為污染源管理的核心環(huán)節(jié)。目前，各地發(fā)放的排污許可證載明的內(nèi)容較為簡單，僅有企業(yè)的治理工藝流程和排放標(biāo)準(zhǔn)等主要環(huán)境管理要求，沒有對企業(yè)遵從環(huán)境統(tǒng)計、總量控制、環(huán)境影響評價等環(huán)境管理制度實施提出明確要求，更缺少一廠一策的個性化特征要求，協(xié)調(diào)性和約束力不強。這種簡單化往往使許可證僅起到排污資格證的作用，將無證不得排污的罰則理解為許可證的主要定位。另外，多套污染源數(shù)據(jù)計算方式不一致、應(yīng)用范圍有差異，使得排污許可證難以將各口徑數(shù)據(jù)統(tǒng)一在一證中，削弱了許可證的嚴(yán)肅性與規(guī)范性，沒有起到作為污染源環(huán)境管理載體的作用。

從若干關(guān)鍵問題的關(guān)系辨析，找準(zhǔn)排污許可制度的定位

首先，如何加強排污許可證的事后監(jiān)管，比事前如何發(fā)放證照更重要。

現(xiàn)行點源環(huán)境管理存在的最大問題并非如何發(fā)放排污許可證，而是對排污單位的事后監(jiān)管不夠嚴(yán)格，未將排污許可證作為事后監(jiān)管的載體與執(zhí)法依據(jù)。由于忽視證后監(jiān)管，一些已經(jīng)發(fā)放的排污許可證并沒有起到約束排放行為的作用，部分排污單位仍抱有“持證即合法排污”甚至“持證可以隨便排污”的錯誤觀點。從重事前審批向重事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，符合現(xiàn)有行政體制改革的總體思路。證后監(jiān)管更為強調(diào)對排污單位排污行為的管理，通過不斷規(guī)范化與精細(xì)化的環(huán)境監(jiān)管，逐步歸真排放數(shù)據(jù)，進而為其他環(huán)境管理措施奠定基礎(chǔ)。

其次，如何使企事業(yè)單位真正按許可要求進行排污約束，比許可量精準(zhǔn)核批更重要。

企事業(yè)單位排污量的獲得、確認(rèn)以及許可量的核準(zhǔn)，是排污許可的重點內(nèi)容。筆者認(rèn)為，基于我國國情現(xiàn)狀，在第一輪核批排污許可量時，對絕大多數(shù)企事業(yè)單位按照排放標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)狀排放量與總量控制要求量進行綜合平衡即可。先讓盡可能多的企事業(yè)單位進“籠子”、按要求規(guī)范排污行為是當(dāng)務(wù)之急。后續(xù)輪次換發(fā)許可證、許可證年度檢查時，可以再提出進一步收嚴(yán)要求。

排污許可證實施過程中另一個重要問題，就是建立點源排放與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量之間的響應(yīng)關(guān)系。筆者認(rèn)為，排污許可確實是建立污染源和環(huán)境質(zhì)量關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)。在排污許可證國家層面的政策框架尚未搭建成功、綜合性排污許可證尚未發(fā)放完成的階段，在第一次核發(fā)時便直接全面響應(yīng)質(zhì)量達標(biāo)要求難度較大。建議實施差別化方針，分步實施，加快推進。對超標(biāo)單元、污染嚴(yán)重城市實施以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為約束的企事業(yè)單位總量控制和排污許可;可以先在局部區(qū)域、新建項目層面率先實施，在增量上做文章;鼓勵有能力和條件的地區(qū)實施容量總量控制，全面直接響應(yīng)質(zhì)量達標(biāo)進程。

第三，通過排污許可落實企事業(yè)單位總量控制指標(biāo)是政策設(shè)計的方向與難點。

現(xiàn)行的總量控制制度并未直接將總量控制指標(biāo)分解落實到企業(yè)事業(yè)單位，在某種意義上分解的是削減任務(wù)或削減量。新修訂的《環(huán)境保護法》明確提出，企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)當(dāng)遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標(biāo)。這涉及區(qū)域總量和企事業(yè)單位總量的銜接問題，也是排放權(quán)確權(quán)和排污權(quán)交易的前提，是大勢所趨的工作方向。通過排污許可證將區(qū)域排放總量落實到企業(yè)事業(yè)單位是最為可行的做法，但實施過程中將會面臨一系列難點問題。

企事業(yè)單位實際排放量的確定是首先面臨的問題。由于污染物排放往往具有不可見、非恒定、變化大、不可重現(xiàn)回溯追蹤等特征，使得污染物排放量的確定對于企業(yè)和監(jiān)管者都是一個難題。同時，由于社會法治氛圍和企業(yè)守法意識不到位，我國并沒有形成類似美國的企事業(yè)單位自主監(jiān)測、如實申報、造假違法的內(nèi)在約束機制，僅靠環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測，難以真實獲得實際排放量。另外，在企業(yè)建設(shè)前期、實際運行等不同環(huán)節(jié)，往往存在環(huán)境影響評價預(yù)測數(shù)、物料平衡推算數(shù)、產(chǎn)排污系數(shù)測算數(shù)等多個口徑數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)有些是應(yīng)該存在的，差異也是正常的，但最大問題是缺乏整合、沒有能夠從大量數(shù)據(jù)中產(chǎn)生有效數(shù)據(jù)。

此外，由于統(tǒng)計覆蓋范圍、歷史數(shù)據(jù)基數(shù)法延伸處理等原因，區(qū)域環(huán)境統(tǒng)計排放量與區(qū)域內(nèi)全部企業(yè)(大于環(huán)境統(tǒng)計企業(yè)口徑)實際排放量之和可能對不上。加之排污許可核定是基于設(shè)計能力的許可量，這將在局部區(qū)域造成一種可能，即全部排污單位許可量會較大幅度超過現(xiàn)在區(qū)域排放量現(xiàn)狀統(tǒng)計量，使我國排放量數(shù)據(jù)問題矛盾凸顯。這是許可證制度實施不可回避的難題，也是我國環(huán)境精細(xì)化管理繞不開的瓶頸。

第四，實施多要素、末端和過程適當(dāng)兼顧的綜合性一證式排污許可，其中許可事項宜簡明關(guān)鍵，載明事項可拓展豐富。

無論是美國的水、氣單獨排污許可制度，還是歐洲的綜合性許可證制度，排污許可證最重要的是發(fā)證后對污染源的管理。采用何種發(fā)證方式、是否分介質(zhì)發(fā)證主要是基于不同地區(qū)的法律基礎(chǔ)和管理需求，并非排污許可制度的核心。不能把美國歷史沿革背景下不同法律授權(quán)的分要素許可做法作為客觀規(guī)律。綜合性排污許可證體現(xiàn)了對企業(yè)的全部環(huán)境管理要求，體現(xiàn)了多介質(zhì)、多污染物協(xié)同防控，體現(xiàn)了防與治的關(guān)系，更符合我國國情。

綜合性許可要明確許可事項與載明事項的區(qū)別。許可事項是許可證的核心，是對企業(yè)許可申請的回復(fù)，一般指政府部門通過許可證允許排污單位排放污染物的種類、數(shù)量、濃度、方式與去向，是必須遵守的事項。載明事項則可以適度擴展，往往并不是企業(yè)申請事項，較多地體現(xiàn)了環(huán)保部門對排放行為的后續(xù)監(jiān)管要求，是許可證發(fā)放的重要內(nèi)容，但不歸屬行政許可法管理，層級也比許可事項低。這其中，有些是對企業(yè)執(zhí)行和實施許可事項的過程性要求，明確規(guī)定與排放直接相關(guān)的原材料使用、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)技術(shù)水平等，以使許可事項細(xì)化、落實和可操作;有些是對企業(yè)落實有關(guān)法律法規(guī)和部門要求的具體化、針對性規(guī)定，如生產(chǎn)與儲存各環(huán)節(jié)是否存在漏撒或其他形式的無組織排放，是否準(zhǔn)備了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急物資設(shè)施等。

第五，如何通過排污許可證實現(xiàn)點源管理制度的有效聯(lián)動，比重構(gòu)制度更具操作可行性。

在歐美乃至我國臺灣地區(qū)，由于歷史先后次序和制度體系總體設(shè)計的原因，均建立了以排污許可證為核心的點源環(huán)境管理制度。以排污許可證作為企業(yè)的準(zhǔn)入門檻與監(jiān)管憑據(jù)，其他點源環(huán)境管理政策均圍繞許可證開展。因此，有觀點認(rèn)為，應(yīng)借鑒國外做法，以許可證制度實施改造甚至代替其他制度，一證管天下。筆者認(rèn)為，在目前許可證制度實施剛性較差的現(xiàn)狀下，這種想法給許可證賦予了較大的期望，擬通過許可證的設(shè)計實施解決其他制度本身的缺陷問題，甚至希望以此重構(gòu)我國環(huán)境管理制度體系，這不符合現(xiàn)實，也使許可證制度的推進面臨較大的制度障礙。

與國際背景不同，我國各項點源環(huán)境管理制度先于排污許可證實施很多年，法規(guī)位階也相對較高(如《環(huán)境影響評價法》等)，已經(jīng)形成了其固有的管理模式。相比之下，我國排污許可證立法較晚，直至2008年《水污染防治法》修訂，才將排污許可證正式納入法律框架。2015年實施的新《環(huán)境保護法》，才正式確立了排污許可證的法律地位，但目前依然存在法律條文沖突、法律實施細(xì)則不完善等問題。

在此背景下推行排污許可證制度改革，應(yīng)該以現(xiàn)行政策的有效聯(lián)動為中心，而非重構(gòu)點源環(huán)境管理制度。一方面，制度重構(gòu)成本高昂，至少需要完成廢止法律、整合機構(gòu)、合并人員、調(diào)整隊伍等路徑。另一方面，若設(shè)計合理，許可制度能與前置政策的審批以及后續(xù)政策的監(jiān)管與監(jiān)察銜接，能夠形成一條完整的政策鏈，制度整合已經(jīng)能夠很好地實現(xiàn)排污許可證對企業(yè)的證后管理功能。筆者認(rèn)為，建立以許可證為核心的污染源管理制度體系，并不意味著革命式替代，理順排污許可證與環(huán)境影響評價、“三同時”、總量控制、排污申報、排污權(quán)交易等關(guān)系，實現(xiàn)制度關(guān)聯(lián)銜接、目標(biāo)措施一體最重要。

以排污許可證實施推動環(huán)境治理體系創(chuàng)新和污染源有效監(jiān)管

一要堅持寬進、嚴(yán)管、小免的主基調(diào)。目前，全國尚存在大量的未批先建、批驗不符合超標(biāo)排污企業(yè)。如果界定所有違法企業(yè)都不應(yīng)當(dāng)獲得排污許可，將有大量企業(yè)出現(xiàn)無證排污的狀況。筆者認(rèn)為，對這些企業(yè)不應(yīng)“一刀切”，對違規(guī)企業(yè)的整改應(yīng)當(dāng)分階段、分程度，具體問題具體分析。具體實施起來應(yīng)把握3點：寬進，即將更多企業(yè)納入排污許可證申請管理范疇，要求這些企業(yè)按照發(fā)證標(biāo)準(zhǔn)進行整改;嚴(yán)管，即嚴(yán)格發(fā)放排污許可證，嚴(yán)格要求企業(yè)按證排污，不得存在違法違規(guī)行為;小免，即對排污量少、污染物危害小的污染源免予發(fā)放排污許可證，降低行政成本。同時，要建立環(huán)保部門盡職免責(zé)機制，要把企事業(yè)單位不按證排污與許可證核發(fā)責(zé)任分割。

二要堅持分類分級管理和循序漸進的方針。排污許可證對企業(yè)環(huán)境管理的要求較高，不可能對所有企業(yè)適用同樣要求。分類實施、分階段進行十分必要。在現(xiàn)行階段，國控、省控、市控重點污染源具備監(jiān)測監(jiān)管基礎(chǔ)，在線監(jiān)測設(shè)備與相關(guān)管理措施均比較完善，建議對這些污染源優(yōu)先發(fā)放排污許可證，中期則覆蓋到一般污染源。對于尚不具備精細(xì)化管理能力的污染源，應(yīng)加快科技研發(fā)步伐，提升監(jiān)測技術(shù)能力與管理水平，待符合排污許可證管理要求后重點開展管理。對于優(yōu)先發(fā)放排污許可證的污染源，可以根據(jù)實際情況對分排污口的排放、重點行業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的污染控制等提出要求。

在分階段實施排污許可證的過程中，首次核發(fā)的有效期限建議短一些。允許政府在實施過程中擁有糾錯權(quán)與終止權(quán)，通過開放性的管理體系改變排污許可證管理的現(xiàn)狀。只有讓排污許可證回歸本位，發(fā)揮管理效用，不斷吸收經(jīng)驗并予以改進，才能更為扎實地推進制度改革。在改革過程中，應(yīng)當(dāng)充分尊重已經(jīng)發(fā)放的排污許可證的法律效力，在有效期限屆滿后再行更換，保持排污許可證發(fā)放的嚴(yán)肅性，避免朝令夕改的局面。

三要以企業(yè)自我申請、舉證、監(jiān)測、公開的申領(lǐng)程序落實企業(yè)責(zé)任。長期以來，企業(yè)環(huán)境保護主體責(zé)任得不到落實，政府不少地方代行了企業(yè)責(zé)任并往往陷于被動。美國、瑞典等國家的經(jīng)驗告訴我們，企業(yè)自主責(zé)任的落實是排污許可證制度實施的重要保障，污染排放行為的監(jiān)測、統(tǒng)計、申報、公開等均應(yīng)由企業(yè)自行完成。而監(jiān)督、管理則較多地由公眾參與，政府部門實際上是仲裁者和核實者身份。

按照法律要求，排污許可證應(yīng)當(dāng)整合對企業(yè)的污染削減、總量控制、自行監(jiān)測、風(fēng)險防范、環(huán)境管理等多方面的管理手段，成為企業(yè)與政府之間關(guān)于環(huán)境義務(wù)的守法文書與契約。企業(yè)應(yīng)當(dāng)落實社會責(zé)任，按照排污許可證載明的方式、去向、種類、濃度、總量排放污染物，并有責(zé)任將自己的守法行為向社會公開。

要在排污許可證管理過程中轉(zhuǎn)變工作思路、落實環(huán)保法要求，并界定環(huán)保部門和企業(yè)責(zé)權(quán)利關(guān)系。對于企業(yè)來說，必須按規(guī)定主動申請許可證，并提交許可事項定量申請要求的原因及相應(yīng)說明論證材料、監(jiān)測數(shù)據(jù)等。自我舉證說明許可要求符合國家標(biāo)準(zhǔn)要求、符合國家產(chǎn)業(yè)政策、不對區(qū)域環(huán)境質(zhì)量造成超標(biāo)影響，并在排污許可管理信息系統(tǒng)上對社會公開。包括公眾在內(nèi)的利益相關(guān)方、環(huán)保團體都可以對企業(yè)許可材料提出意見建議。環(huán)保部門或法院等行政許可訴訟機構(gòu)的主要任務(wù)是對控辯雙方意見觀點進行裁定，并結(jié)合國家有關(guān)環(huán)保要求予以許可。企事業(yè)單位在申領(lǐng)獲得許可證的后續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營過程中要公開相關(guān)情況，提交年度報告，采取各種措施自我舉證說明已經(jīng)落實承諾、按證排污。

落實企業(yè)環(huán)境主體責(zé)任，強化企業(yè)自主申報、自行舉證、自行申請、主動公告是排污許可制度創(chuàng)新的方向，能夠帶動環(huán)境治理體系的創(chuàng)新。在這種模式下，企業(yè)通過許可證管理流程實現(xiàn)了排污情況的監(jiān)測、申報、公開、舉證等，可以突破目前主體責(zé)任不落實的制度瓶頸。政府或環(huán)保部門是規(guī)則程序的制定者、獨立的仲裁者，不應(yīng)將主要精力用于確認(rèn)企業(yè)排放量和許可量上。環(huán)保部門的監(jiān)督性監(jiān)測只是核證企業(yè)排放的公開數(shù)據(jù)而不是獲得企業(yè)排放數(shù)據(jù)，不承擔(dān)數(shù)據(jù)偏差帶來的系列問題，并按照許可要求進行企業(yè)環(huán)境行為的監(jiān)督檢查，徹底厘清企業(yè)主體責(zé)任和環(huán)保部門監(jiān)管責(zé)任。環(huán)保部門認(rèn)可企業(yè)材料真實性、守法承諾，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法行為，則應(yīng)當(dāng)對其處以最嚴(yán)厲的懲罰，提高企業(yè)的違法成本，形成排污許可證的威懾效用。公眾或環(huán)保團體提前介入、獲取信息、表達訴求、聽證對話，可以避免后續(xù)矛盾激化等問題，并開創(chuàng)有效實現(xiàn)社會監(jiān)督的機制渠道，是多元共治的良好載體。

四要以信息系統(tǒng)建設(shè)為排污許可管理的基礎(chǔ)。排污許可證對點源管理的信息繁雜、頭緒眾多，是一項推動點源環(huán)境管理向精細(xì)化發(fā)展的政策。對排污許可證實行管理，需要構(gòu)建完善的信息管理系統(tǒng)平臺，記載企業(yè)的環(huán)境行為、監(jiān)管企業(yè)的污染排放、核算企業(yè)的守法排放，并實施分層次信息公開，這是排污許可制度實施的關(guān)鍵一環(huán)。此系統(tǒng)能夠有效整合各項排污數(shù)據(jù)，是管理轉(zhuǎn)型、改革創(chuàng)新的有益工作，是落實信息公開、引入社會監(jiān)督的載體，是環(huán)保系統(tǒng)盡職履責(zé)、落實排污單位社會責(zé)任的必要條件。對內(nèi)，以國家、區(qū)域、排污單位多層次、多方面的排污數(shù)據(jù)為對象，開展對比分析、挖掘管理、集成決策，將總量控制用好、用活、用透，全面服務(wù)于環(huán)境管理工作;對外，以全國排污許可證發(fā)放情況匯總分析、宏觀管理、互聯(lián)互通、向下鏈接，實現(xiàn)核發(fā)管理情況的信息匯總分析與公開。

五要推進許可制度實施第三方服務(wù)。在排污許可證的核發(fā)與管理過程中，需要對排污指標(biāo)進行核定、對企業(yè)實際排放情況進行監(jiān)測、編寫企業(yè)年度排污狀況報告書等，還需要開展基于容量的排污許可創(chuàng)新。這些科學(xué)技術(shù)問題應(yīng)當(dāng)由更加專業(yè)的第三方技術(shù)人員承擔(dān)，由企事業(yè)單位采購第三方咨詢服務(wù)，而政府部門主要履行監(jiān)督與管理職責(zé)。因此，探索實施排污許可制度需要有專業(yè)的第三方團隊作為技術(shù)支撐，拉動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是現(xiàn)代社會專業(yè)化分工的體現(xiàn)。