浙大黃祖輝等| 我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵與浙江“千萬(wàn)工程”啟示
導(dǎo)語(yǔ)
近年來(lái)，浙江省開(kāi)展“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，積累了諸多重要經(jīng)驗(yàn)。基于此，本網(wǎng)站轉(zhuǎn)發(fā)此文，與諸位分享我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的關(guān)鍵與浙江“千萬(wàn)工程”的啟示。本文在對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)涵與特點(diǎn)闡釋的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)重視三個(gè)重要關(guān)鍵，并結(jié)合浙江“千萬(wàn)工程”的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)分析，提出可供我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)借鑒的啟示。作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興專(zhuān)家咨詢委員會(huì)委員、浙江大學(xué)求是特聘教授黃祖輝等。
2018年5月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)“千村示范、萬(wàn)村整治”工程(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“千萬(wàn)工程”)作出重要指示，指出“要結(jié)合實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步推廣浙江好的經(jīng)驗(yàn)做法，建設(shè)好生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。”為遵循總書(shū)記指示，《中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深入學(xué)習(xí)浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程經(jīng)驗(yàn)，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的報(bào)告》出臺(tái)，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真學(xué)習(xí)、貫徹、落實(shí)“千萬(wàn)工程”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。早在“千萬(wàn)工程”孕育之時(shí)，時(shí)任浙江省委書(shū)記的習(xí)近平同志就賦予其推動(dòng)農(nóng)村全面小康建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化農(nóng)村環(huán)境和造福農(nóng)民群眾等期待與功能。事實(shí)證明，“千萬(wàn)工程”在給浙江農(nóng)村帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境變革的同時(shí)，也帶來(lái)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的高質(zhì)量轉(zhuǎn)變與農(nóng)民生活的高水平提升，開(kāi)啟了新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設(shè)新征程。
2020年，黨的十九屆五中全會(huì)提出“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”，2021年，21世紀(jì)以來(lái)第18個(gè)中央一號(hào)文件——《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》先后發(fā)布，均強(qiáng)調(diào)把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，并從村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升和縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等關(guān)鍵領(lǐng)域提出了一系列新舉措。可以說(shuō)，“大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”不僅是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，也是新時(shí)期改變農(nóng)村面貌、拉動(dòng)內(nèi)需和雙循環(huán)戰(zhàn)略實(shí)施的現(xiàn)實(shí)需要，更是彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板和加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要抓手。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后實(shí)施了新農(nóng)村建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略，廣大鄉(xiāng)村在生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和居住條件、文化傳承等方面發(fā)生了翻天覆地的變化，實(shí)現(xiàn)了從積貧積弱到全面小康的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村建設(shè)已取得明顯進(jìn)展。但如同我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不平衡不充分的問(wèn)題依然存在，全面小康社會(huì)建設(shè)的短板依然凸出一樣，我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)也存在區(qū)域不平衡和發(fā)展不充分的問(wèn)題。總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)依然滯后，不能充分滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和共同富裕的目標(biāo)要求，這是現(xiàn)階段大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)的基本動(dòng)因。因此，在“大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”過(guò)程中，需要吸取浙江“千萬(wàn)工程”的普適性經(jīng)驗(yàn)，在村莊規(guī)劃、空間布局以及制度安排等方面下功夫。
本文在對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)內(nèi)涵與特點(diǎn)闡釋的基礎(chǔ)上，提出鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)重視三個(gè)重要關(guān)鍵，并結(jié)合浙江“千萬(wàn)工程”的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)分析，提出可供我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)借鑒的啟示。
一、我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵、特點(diǎn)與三個(gè)重要關(guān)鍵
1.我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵與特點(diǎn)
我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的內(nèi)涵可概括為四個(gè)方面：一是推進(jìn)村莊規(guī)劃，即規(guī)劃先行，要在立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，明確村莊布局分類(lèi)，防止“千村一面”，更重要的是要充分尊重農(nóng)民意愿，不搞大拆大建。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)重點(diǎn)放在廣大農(nóng)村，著力推進(jìn)往村覆蓋、往戶延伸，從根本上實(shí)現(xiàn)路、水、氣、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)村、對(duì)戶的有效覆蓋和科學(xué)管護(hù)。三是深化農(nóng)村人居環(huán)境整治，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)，著重推進(jìn)農(nóng)村廁所、垃圾、污水“三大革命”，加快開(kāi)展村莊潔化、綠化、美化“三大行動(dòng)”。四是提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、醫(yī)保、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)建設(shè)，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村三級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌、城鄉(xiāng)一體。
我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)有兩大特點(diǎn)。一是硬件建設(shè)與軟件建設(shè)相結(jié)合。實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，要注重“硬件”和“軟件”共同發(fā)力。第一，建好硬件。鄉(xiāng)村建設(shè)要突出鄉(xiāng)村宜居，推動(dòng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施往村覆蓋、往戶延伸，全面改善路、水、電、氣等設(shè)施條件；并以農(nóng)村人居環(huán)境整治提升為配套，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村“三大革命”和改善村容村貌。鄉(xiāng)村建設(shè)還要突出宜業(yè)，聚焦數(shù)字化改革總目標(biāo)，以數(shù)字化、智能化、創(chuàng)新型基礎(chǔ)設(shè)施為主攻方向，支持5G、物聯(lián)網(wǎng)、冷鏈物流等既方便生活又促進(jìn)生產(chǎn)的新基建向鄉(xiāng)村覆蓋延伸，提升“三農(nóng)”領(lǐng)域新型基礎(chǔ)設(shè)施保障服務(wù)能力，完善長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制。第二，抓好軟件。一方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共服務(wù)，聚焦基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等關(guān)鍵領(lǐng)域，持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)“保基本、廣覆蓋、促均等、可持續(xù)”；另一方面，改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制。二是鄉(xiāng)村公共性與社區(qū)公共性并存。鄉(xiāng)村社區(qū)公共性是鄉(xiāng)村公共性的組成部分，兩者的差異在于公共性的范圍及其歸屬主體的不同。鄉(xiāng)村社區(qū)公共性是以村莊為范圍和主體的公共性，這種公共性對(duì)社區(qū)以外具有一定的排他性。“公共性”是具有歷史性、變動(dòng)性、多元性的概念，學(xué)界并沒(méi)有完全一致的觀點(diǎn)。公共產(chǎn)品及其服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征是主流經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)，而新制度經(jīng)濟(jì)在此基礎(chǔ)上對(duì)公共產(chǎn)品及其服務(wù)的認(rèn)識(shí)又進(jìn)行了深化，認(rèn)為在一定的條件下，通過(guò)制度設(shè)計(jì)與安排，某些公共產(chǎn)品及其服務(wù)也可以轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)公共產(chǎn)品或市場(chǎng)品。而無(wú)論是政治學(xué)強(qiáng)調(diào)的共識(shí)達(dá)成和結(jié)果公共利益導(dǎo)向，還是社會(huì)學(xué)認(rèn)為的過(guò)程集體參與，均意識(shí)到公共性這一公共領(lǐng)域的核心屬性，以及平等自由、開(kāi)放包容、公共參與、公益共享等共性特征，并將其視為一種“互利共生”的社會(huì)關(guān)系。鄉(xiāng)村公共性的內(nèi)涵較廣，跳出了空間的概念，包含了鄉(xiāng)村各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共品投入、可達(dá)性高的公共場(chǎng)所、合作參與的集體行動(dòng)、多元包容的空間理念、混雜復(fù)合的社會(huì)功能和公益共享的價(jià)值追求等方面。在我國(guó)，社區(qū)公共性內(nèi)含了村集體的空間及組織邊界概念，在其所處的社區(qū)空間場(chǎng)域中，以村社公共資源為發(fā)展基礎(chǔ)，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為組織依托，以集體參與為行為載體，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益為價(jià)值追求的一種社會(huì)屬性，在產(chǎn)權(quán)上體現(xiàn)的是社區(qū)共有的概念。鄉(xiāng)村公共性與社區(qū)公共性的價(jià)值重塑，需從共建、共治、共享三個(gè)方面展開(kāi)。共建，就是在提供和建設(shè)鄉(xiāng)村公共品的過(guò)程中，發(fā)揮政府、市場(chǎng)、集體和村民等主體的協(xié)同參與作用，解決誰(shuí)來(lái)建的問(wèn)題；共治，就是實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與到鄉(xiāng)村公共品的管護(hù)、營(yíng)運(yùn)和治理中來(lái)，解決由誰(shuí)、怎么樣來(lái)管的問(wèn)題；共享，就是社區(qū)主體共同分享鄉(xiāng)村公共品及服務(wù)所帶來(lái)的效應(yīng)，解決鄉(xiāng)村公共建設(shè)為了誰(shuí)的問(wèn)題。此外，重塑鄉(xiāng)村公共性與社區(qū)公共性，還應(yīng)體現(xiàn)鄉(xiāng)村及其社區(qū)公共品在空間配置的效率，回答的是鄉(xiāng)村公共品的供給和公共服務(wù)既要講究對(duì)受眾體的公平性，又要注重公共品的配置效率問(wèn)題。
2.我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的三個(gè)重要關(guān)鍵
(1)既要堅(jiān)持政府主導(dǎo)，又要引入市場(chǎng)力量。在我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)中，不僅大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施的投入要靠政府，而且農(nóng)村社區(qū)性的公共品供給也主要靠政府財(cái)政的支持與投入，但供給仍然滿足不了需求，除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村公共品供給水平稍高之外，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村公共品的供給狀況仍不容樂(lè)觀。目前，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的主要問(wèn)題和難點(diǎn)是供給主體過(guò)于單一，企業(yè)和社會(huì)資本的參與積極性不高。大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，保障農(nóng)村社區(qū)公共品供給，資金需求量巨大，政府的財(cái)政投入和金融支持已成為關(guān)鍵保障。2021年中央一號(hào)文件繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向“三農(nóng)”補(bǔ)短板領(lǐng)域傾斜，且要求各地區(qū)、各部門(mén)強(qiáng)化措施，不斷完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制；同時(shí)，提出支持地方政府發(fā)行一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，創(chuàng)新支持綠色、科技創(chuàng)新等領(lǐng)域債券擴(kuò)容。除此之外，還支持以市場(chǎng)化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立服務(wù)鄉(xiāng)村振興的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，加快普惠金融、民生金融、綠色金融等服務(wù)模式創(chuàng)新，撬動(dòng)金融資本、社會(huì)力量參與，重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但在實(shí)踐中，尤其是經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢(shì)沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變，各級(jí)政府財(cái)政壓力不斷加大的形勢(shì)下，農(nóng)村公共品，特別是農(nóng)村社區(qū)性公共品的供給，單純依靠政府的力量還是不夠的。為了提高農(nóng)村公共品供給規(guī)模、質(zhì)量與效率，政府既需要提高公共支出的比重與效率，還需深入挖掘社會(huì)資本和自治組織力量的參與潛力。因此，如何在加大政府對(duì)鄉(xiāng)村公共品投入的同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政投入“四兩撥千斤”的杠桿撬動(dòng)作用，引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引企業(yè)、社會(huì)資本、村集體和村民共同投資和參與鄉(xiāng)村建設(shè)，將是解決農(nóng)村社區(qū)公共品供給主體單一，缺乏多主體參與難題的基本思路。
(2)既要解決有效供給，又要重視有效管護(hù)。作為農(nóng)村社區(qū)的公共產(chǎn)品，即便解決了供給問(wèn)題，也不意味著能解決好公共品的有效營(yíng)運(yùn)和管護(hù)問(wèn)題。實(shí)踐中，相對(duì)于私人品的供給，政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品的供給，還存在公共品營(yíng)運(yùn)與管護(hù)的效率低下問(wèn)題，如村莊廁所清潔化問(wèn)題、污水治理常態(tài)化問(wèn)題、垃圾分類(lèi)處理問(wèn)題，不僅需要投入設(shè)施等硬件，而且還需要持續(xù)營(yíng)運(yùn)與管護(hù)。也就是說(shuō)，在農(nóng)村社區(qū)公共品的營(yíng)運(yùn)與管護(hù)過(guò)程中，還必須解決好的一個(gè)問(wèn)題是政府、企業(yè)、集體、農(nóng)民等主體誰(shuí)來(lái)對(duì)類(lèi)似公共設(shè)施進(jìn)行營(yíng)運(yùn)與管護(hù)的問(wèn)題。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共產(chǎn)品的治理問(wèn)題，基本的思路，一是明確相關(guān)公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)及其管護(hù)主體，然后責(zé)任到主體。二是強(qiáng)化公共設(shè)施規(guī)制及其監(jiān)督實(shí)施，發(fā)揮鄉(xiāng)村基層組織在這方面的作用。三是發(fā)揮鄉(xiāng)村治理中自治功能，調(diào)動(dòng)社區(qū)群眾主動(dòng)參與社區(qū)公共設(shè)施管護(hù)的積極性。四是在公共設(shè)施營(yíng)運(yùn)管護(hù)中導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制。通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)賦權(quán)，也就是在鄉(xiāng)村建設(shè)中加快公共資源和資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度改革與營(yíng)運(yùn)制度創(chuàng)新，吸引市場(chǎng)力量投資并營(yíng)運(yùn)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目。如鼓勵(lì)市場(chǎng)力量在對(duì)鄉(xiāng)村垃圾分類(lèi)集中處理與管護(hù)的同時(shí)，從事再生資源回收經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村垃圾分類(lèi)與再生資源回收“兩網(wǎng)融合”；鼓勵(lì)市場(chǎng)力量在對(duì)鄉(xiāng)村路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、物流網(wǎng)等公共設(shè)施投資建設(shè)的同時(shí)，從事鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，開(kāi)辟跨界增收、跨域獲利渠道；鼓勵(lì)市場(chǎng)力量和村集體經(jīng)濟(jì)通過(guò)股份合作等制度安排，構(gòu)建“農(nóng)戶+村集體+市場(chǎng)主體”產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，共同進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展?fàn)I運(yùn)。浙江的“千萬(wàn)工程”建設(shè)在這方面進(jìn)行了不少探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)啟示，后文將作進(jìn)一步的闡釋。
(3)既要防止大拆大建，又要避免低效配置。鄉(xiāng)村建設(shè)涉及眾多基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境和公共服務(wù)，不但具有公共屬性，而且存在公共品服務(wù)對(duì)象的規(guī)模效應(yīng)問(wèn)題。換言之，大多數(shù)公共品都存在一定的規(guī)模要求，使用者過(guò)多，會(huì)導(dǎo)致公共品的使用過(guò)度擁擠，反之，會(huì)導(dǎo)致公共品使用的不經(jīng)濟(jì)。聯(lián)系到要大力推進(jìn)的鄉(xiāng)村建設(shè)，需要特別注意的是，鄉(xiāng)村建設(shè)不僅要防止脫離鄉(xiāng)村自然與文化特點(diǎn)的大拆大建，也要避免由于鄉(xiāng)村公共建設(shè)項(xiàng)目缺乏規(guī)模效率而導(dǎo)致的低效配置。這意味著，往村覆蓋、往戶延伸的鄉(xiāng)村建設(shè)不應(yīng)該是靜態(tài)的，而是伴隨著鄉(xiāng)村人口相對(duì)集聚、空間布局不斷優(yōu)化的演進(jìn)過(guò)程。也就是說(shuō)，鄉(xiāng)村建設(shè)一方面要通過(guò)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的改善來(lái)吸引鄉(xiāng)村人口的相對(duì)集聚、帶動(dòng)鄉(xiāng)村布局日益優(yōu)化；另一方面，要通過(guò)鄉(xiāng)村人口的相對(duì)集聚與布局優(yōu)化來(lái)提高鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的效率與水平。只有這樣，鄉(xiāng)村建設(shè)才能在更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共品往村覆蓋、往戶延伸的同時(shí)，提高鄉(xiāng)村公共建設(shè)投資和覆蓋延伸的效率。此外，從空間和體制上看，廣義的鄉(xiāng)村包括縣城及以下區(qū)域，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)際就是廣義的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，不要局限于“就鄉(xiāng)村說(shuō)鄉(xiāng)村”，因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，縣域經(jīng)濟(jì)是關(guān)鍵切口，鄉(xiāng)村建設(shè)一定要與以縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)從縣域經(jīng)濟(jì)到鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)再到村莊經(jīng)濟(jì)的全面振興，這不僅有利于更好破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制，還有利于城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間融合與資源優(yōu)化配置，使鄉(xiāng)村建設(shè)既立足鄉(xiāng)村又跳出鄉(xiāng)村，具有更大的拓展空間和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
二、浙江“千萬(wàn)工程”實(shí)踐與啟示
1.浙江“千萬(wàn)工程”實(shí)踐
2003年，時(shí)任浙江省委書(shū)記習(xí)近平同志針對(duì)浙江農(nóng)村經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展與鄉(xiāng)村環(huán)境“臟、亂、差”的現(xiàn)象展開(kāi)調(diào)研，經(jīng)過(guò)周密的部署，啟動(dòng)了以整治鄉(xiāng)村環(huán)境為重點(diǎn)的“千村示范、萬(wàn)村整治”工程，開(kāi)啟了浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宏偉篇章。18年來(lái)，浙江按照習(xí)近平總書(shū)記當(dāng)年的戰(zhàn)略擘畫(huà)，一張藍(lán)圖繪到底。“千萬(wàn)工程”始于抓好道路硬化、路燈亮化、衛(wèi)生潔化、村莊綠化、河道凈化等環(huán)節(jié)，在發(fā)展過(guò)程中拓展到面源污染治理、農(nóng)房改造、歷史文化村落保護(hù)、農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風(fēng)文明與鄉(xiāng)村治理等領(lǐng)域，塑造了鄉(xiāng)村文明和諧的新風(fēng)尚，走出了一條獨(dú)具浙江特色的示范帶動(dòng)、整體推進(jìn)、深化拓展、轉(zhuǎn)型升級(jí)的農(nóng)村人居環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的新路徑。表1展示了浙江“千萬(wàn)工程”的演化歷程和重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)、配套支撐及其主要抓手。浙江“千萬(wàn)工程”推動(dòng)全省鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了全方位的歷史性變化：實(shí)現(xiàn)了美麗生態(tài)的新蝶變，催生了美麗經(jīng)濟(jì)的新產(chǎn)業(yè)，探索了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新機(jī)制，形成了共建共治共享的新局面。2018年榮獲聯(lián)合國(guó)最高環(huán)保榮譽(yù)“地球衛(wèi)士獎(jiǎng)”。
表1 浙江省“千萬(wàn)工程”演化歷程
浙江“千萬(wàn)工程”走出了從人居環(huán)境整治向鄉(xiāng)村全面建設(shè)的新路徑，其核心的要義和基本經(jīng)驗(yàn)，不僅在于解決了農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題，而且還解決了農(nóng)村社區(qū)公共品的有效供給與管護(hù)問(wèn)題以及鄉(xiāng)村人居環(huán)境的特色風(fēng)貌問(wèn)題。首先，浙江在“千萬(wàn)工程”推進(jìn)中，探索了多元主體參與農(nóng)村社區(qū)公共品的供給機(jī)制和多種制度結(jié)合下的農(nóng)村公共品營(yíng)運(yùn)方式，既有效解決了社區(qū)公共品的多元供給問(wèn)題，又有效解決了社區(qū)公共品的營(yíng)運(yùn)與管護(hù)問(wèn)題。其次，在“千萬(wàn)工程”的建設(shè)中，浙江對(duì)不同類(lèi)型社區(qū)公共環(huán)境的建設(shè)，堅(jiān)持“因地制宜、精準(zhǔn)施策、規(guī)劃先行、需求引領(lǐng)、突出特色”的原則，立足村莊自然稟賦和民俗特點(diǎn)，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃、高品質(zhì)建設(shè)，同時(shí)發(fā)揮政府有為、市場(chǎng)有效和群眾參與的作用，杜絕千篇一律、一哄而上的運(yùn)動(dòng)式建設(shè)模式，而是充分發(fā)掘村莊原有的個(gè)性與特色，注重生態(tài)優(yōu)先，更好保護(hù)鄉(xiāng)村綠水青山和田園風(fēng)光，并且重視鄉(xiāng)村文化和歷史傳承，為文化傳承和再現(xiàn)創(chuàng)造有利條件，將自然生態(tài)與人文生態(tài)相互融合，充分顯示和提升鄉(xiāng)村價(jià)值，全方位、多類(lèi)型打造與營(yíng)運(yùn)“一村一品一景一韻一魂”的新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村建設(shè)新格局。
2.浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)啟示
在“千萬(wàn)工程”實(shí)踐過(guò)程中，浙江探索建立了“四位一體”的制度安排與治理體系，即“黨政合一”的科層治理、“智治合一”的精準(zhǔn)治理、“調(diào)動(dòng)群眾”的柔性治理以及“激勵(lì)相容”的市場(chǎng)治理。這種“四位一體”的制度設(shè)計(jì)和安排，充分體現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)和公共產(chǎn)品治理中的黨政領(lǐng)導(dǎo)和群眾參與的相互協(xié)同、科層制度與市場(chǎng)制度的功能互補(bǔ)、他治與自治的合理匹配、法治與德治的相互融合、科技與治理的有效結(jié)合，進(jìn)而不僅實(shí)現(xiàn)了“千萬(wàn)工程”的建設(shè)目標(biāo)和可持續(xù)性，而且為農(nóng)村社區(qū)公共品的有效供給和營(yíng)運(yùn)管護(hù)，提供了既有理論創(chuàng)新，又契合中國(guó)特色與實(shí)踐的治理模式，值得借鑒到我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中。
(1)“黨政合一”的科層治理。“千萬(wàn)工程”之所以能一以貫之、一抓到底，一任接著一任干，久久為功不停步，關(guān)鍵在于發(fā)揮黨政合一的垂直治理的制度功能，也就是堅(jiān)持黨管干部，通過(guò)一級(jí)抓一級(jí)、一級(jí)管一級(jí)、一級(jí)帶一級(jí)，把黨管干部的原則落到實(shí)處。其一，堅(jiān)持“一把手”親自抓。始終把“千萬(wàn)工程”列為“書(shū)記工程”，落實(shí)“一把手”責(zé)任制，形成省、市、縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村“五級(jí)書(shū)記”共抓共管的推進(jìn)機(jī)制，建立各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系一個(gè)村制度，如習(xí)近平同志在浙江任省委書(shū)記期間將下姜村作為自己的基層聯(lián)系點(diǎn)。其二，堅(jiān)持各方協(xié)同抓。政府層面，各級(jí)均成立“千萬(wàn)工程”領(lǐng)導(dǎo)小組，建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、職能部門(mén)負(fù)責(zé)、鎮(zhèn)村實(shí)施、多方共同參與的工作推進(jìn)機(jī)制；社會(huì)層面，堅(jiān)持群眾所需、施策所向，積極發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾，使廣大群眾既是“千萬(wàn)工程”受益者，也是參與者、推動(dòng)者、建設(shè)者。第三，堅(jiān)持分級(jí)聯(lián)動(dòng)抓。建立“第一書(shū)記親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)直接抓、一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”的分級(jí)負(fù)責(zé)制度；在各級(jí)職責(zé)分工方面，省級(jí)層面主抓頂層設(shè)計(jì)、服務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督落實(shí)，市縣層面主抓統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、資源整合與組織實(shí)施，鎮(zhèn)村層面主抓政策落實(shí)、具體實(shí)施和建設(shè)管護(hù)。
(2)“智治合一”的精準(zhǔn)治理。在“千萬(wàn)工程”實(shí)施過(guò)程中，針對(duì)公共產(chǎn)品管理有規(guī)制措施，但規(guī)制主體職責(zé)不清和不到位的難題，探索了將壓實(shí)地方責(zé)任和數(shù)字化、信息化相互匹配的規(guī)制辦法。其中，2003年，長(zhǎng)興縣在全國(guó)率先實(shí)行河長(zhǎng)制并取得了巨大成效，并于2017年開(kāi)始在全國(guó)推廣。此后，浙江以河長(zhǎng)制為典型的行政責(zé)任制治理方式為范本，先后探索出了道長(zhǎng)制、所長(zhǎng)制、林長(zhǎng)制、田長(zhǎng)制等可參照的“簡(jiǎn)約化”的制度選擇與安排。“某長(zhǎng)制”建立了協(xié)同治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)對(duì)人居環(huán)境整治進(jìn)行分級(jí)治理，通過(guò)行政層面一級(jí)壓一級(jí)的方式，將公共性資源環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)到行政層級(jí)與干部，其機(jī)制包含行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、自上而下行政問(wèn)責(zé),破解了公共資源規(guī)制中的“轄區(qū)壁壘”和相互推諉問(wèn)題。浙江“某長(zhǎng)制”的成功還依賴于農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)“一號(hào)工程”的全面推廣。開(kāi)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理數(shù)據(jù)和空間數(shù)據(jù)上圖入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息資源網(wǎng)絡(luò)化、空間化和可視化，將數(shù)字與信息技術(shù)同責(zé)任制相匹配，實(shí)現(xiàn)“智治合一”的精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)和精準(zhǔn)治理。以“智慧河長(zhǎng)”建設(shè)為例，2018年起，浙江省在全國(guó)率先上線了覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)的河長(zhǎng)制信息化平臺(tái)，各級(jí)河長(zhǎng)只需打開(kāi)手機(jī)上的河長(zhǎng)制APP，就可以點(diǎn)一點(diǎn)開(kāi)始河長(zhǎng)履職、拍一拍上傳巡查照片、掃一掃檢查河道水質(zhì)。
(3)“調(diào)動(dòng)群眾”的柔性治理。群眾參與是我黨群眾路線的基本準(zhǔn)繩和法寶，是做好鄉(xiāng)村公共事務(wù)和社區(qū)公共產(chǎn)品治理不可或缺的力量。如何調(diào)動(dòng)群眾參與公共事務(wù)的積極性，既要發(fā)動(dòng)群眾、帶動(dòng)群眾，更要通過(guò)合適的制度安排來(lái)激勵(lì)群眾參與，其中德治與自治是重要關(guān)鍵。1963年，浙江諸暨的楓橋鎮(zhèn)，因鄉(xiāng)村治理“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”，得到了毛澤東同志的肯定，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”聞名全國(guó)。2003年，習(xí)近平同志在浙江工作期間再次批示肯定，要求堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。2017年，嘉興桐鄉(xiāng)首創(chuàng)的一種新型基層治理模式——自治、法治、德治“三治融合”，寫(xiě)入了黨的十九大報(bào)告，以“一約”(村規(guī)民約)、“兩會(huì)”(百姓議事會(huì)、鄉(xiāng)賢參事會(huì))、“三團(tuán)”(百姓參政團(tuán)、道德評(píng)判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán))為載體，成為新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓和基層社會(huì)治理創(chuàng)新的發(fā)展方向。一是深化村民自治，以自治消化內(nèi)在矛盾。充分激發(fā)黨員群眾和社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理的活力，建立村民議事會(huì)、鄉(xiāng)賢促進(jìn)會(huì)等相關(guān)自組織，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。二是增強(qiáng)法治保障，以法治強(qiáng)化行為規(guī)則。引導(dǎo)干部群眾形成自覺(jué)守法、全民懂法、遇事找法的鄉(xiāng)村法治良序。三是激發(fā)德治活力，以德治調(diào)動(dòng)群眾參與。發(fā)揮村規(guī)民俗等非正式制度對(duì)村民行為的引導(dǎo)，鼓勵(lì)群眾自愿參與公共事務(wù)，擔(dān)任“河小二”“池大爺”“塘大媽”“垃圾管理員”“護(hù)綠小衛(wèi)士”等，創(chuàng)新三治積分制管理，形成“讓有德者有所得”的激勵(lì)機(jī)制，用崇德向善的力量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理。
(4)“激勵(lì)相容”的市場(chǎng)治理。市場(chǎng)機(jī)制是最能體現(xiàn)激勵(lì)與約束相融的制度。市場(chǎng)制度不僅能對(duì)非公共性領(lǐng)域的資源與要素配置發(fā)揮高效率的作用，而且也可以通過(guò)一定的制度設(shè)計(jì)，在公共性領(lǐng)域，尤其是類(lèi)似鄉(xiāng)村社區(qū)公共性領(lǐng)域的資源與要素配置，發(fā)揮高效率的作用。隨著浙江“千村示范、萬(wàn)村整治”工程廣度和深度的拓展，“美麗鄉(xiāng)村”的內(nèi)涵也不斷豐富，浙江積極引入市場(chǎng)激勵(lì)制度，賦予相關(guān)主體(農(nóng)民、企業(yè))生態(tài)資源使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，并且通過(guò)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的途徑，將社區(qū)公共品轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)品，打通“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化通道，實(shí)現(xiàn)從美麗生態(tài)到美麗經(jīng)濟(jì)，再到美麗生活的“三美融合”。例如，通過(guò)賦權(quán)不同經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展再生資源開(kāi)發(fā)利用產(chǎn)業(yè)、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)、民宿休閑度假、鄉(xiāng)村文化旅游、健康養(yǎng)生養(yǎng)老等綠色產(chǎn)業(yè)與業(yè)態(tài)，將社區(qū)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)與綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密結(jié)合。這一做法使得不同經(jīng)營(yíng)主體在發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，對(duì)社區(qū)環(huán)境與公共設(shè)施建設(shè)、管護(hù)的內(nèi)生動(dòng)力被充分激活，既降低了鄉(xiāng)村社區(qū)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的成本，又發(fā)展了生態(tài)環(huán)境友好型綠色產(chǎn)業(yè)。
三、結(jié) 語(yǔ)
浙江“千萬(wàn)工程”為我國(guó)“鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)”做出了有益嘗試，其在制度安排與治理體系方面的創(chuàng)新探索非常值得其他地區(qū)參考借鑒，也為解決我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)的三個(gè)重要關(guān)鍵提供了浙江解題思路。因此，在未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)過(guò)程中，可參考浙江“千萬(wàn)工程”經(jīng)驗(yàn)：在整體推進(jìn)上，要明確解題步驟，注重重點(diǎn)突破、示范帶動(dòng)、層層深化；在區(qū)域發(fā)展上，要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，注重因地制宜、需求引領(lǐng)、突出特色；在城鄉(xiāng)融合上，要加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，注重要素集聚、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、資源優(yōu)化；在政府管理上，要明細(xì)權(quán)責(zé)分工，注重黨管干部、層級(jí)管理、責(zé)任到人；在管理模式上，要壓實(shí)地方責(zé)任，注重機(jī)制協(xié)同、技術(shù)創(chuàng)新、數(shù)字治理；在鄉(xiāng)村治理上，要廣泛動(dòng)員群眾，注重自治為本、法治為綱、德治為根；在市場(chǎng)治理上，要引入市場(chǎng)激勵(lì)，注重三生融合、三產(chǎn)融合、三美融合。此外，鄉(xiāng)村建設(shè)需要久久為功，“輸血”與“造血”相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效發(fā)展。
文章來(lái)源：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2021年第3期
作者簡(jiǎn)介：黃祖輝，浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院；傅琳琳，浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
